Niedoścignionym wzorem może być Konstytucja Stanów Zjednoczonych, która od setek lat stanowi prawne podwaliny państwa i wiernie służy mieszkańcom USA. Tzw. ustawa warszawska też miała służyć mieszkańcom Warszawy przez kolejne dziesięciolecia, ale jest z nią sporo problemów. Podstawowa ustawa dotycząca samorządu terytorialnego w Polsce została uchwalona 8 marca 1990 r. Przez kolejne dwa miesiące politycy spierali się o ustrój stolicy państwa. Problem sprowadzał się do tego, czy Warszawa ma mieć ustrój taki jak każda z pozostałych 2500 polskich gmin, czy też odmienny. Wobec zbliżającego się terminu wyborów 18 maja 1990 r. w końcu przyjęto ustawę warszawską. „Dziennik Ustaw” z jej tekstem ukazał się w sobotę 26 maja, a więc w przeddzień wyborów wyznaczonych na 27 maja! Parlament postanowił wówczas, że Warszawa składać się będzie z 7 dzielnic – gmin. Słowo „dzielnica” podkreślało, iż dana jednostka to część większej całości, jaką jest m.st. Warszawa. Natomiast słowo „gmina” świadczyło, że dana jednostka administracyjna ma wszelkie prawa i obowiązki jak każda inna polska gmina.
Ustrój nie był doskonały, szczególnie w zakresie finansowania zadań ogólnomiejskich. Zamiast jednak usuwać zauważone błędy i metodą „małych kroków” doprowadzić do rozwiązania optymalnego, zdecydowano się na przeprowadzenie rewolucji, którą była ustawa warszawska uchwalona w 1994 r. Na jej podstawie obszar miasta podzielony został na 11 gmin, które w swojej nazwie nie posiadały już określenia „dzielnica”. To sprawiło, że stolica państwa stawała się coraz luźniejszym związkiem „niepodległych” gmin, z których cztery przystąpiły nawet do Związku Miast Polskich. Formalnie (art. 1 ust. 1 ustawy) Warszawa stała się związkiem komunalnym w rozumieniu ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Rychło okazało się, że nowa ustawa ma jeszcze więcej błędów od poprzedniej. Po jej wielokrotnej nowelizacji oraz po wprowadzeniu komisarza do gminy Warszawa – Centrum parlament postanowił w 2002 r. kolejny raz radykalnie zmienić ustrój stolicy. Tym razem postanowiono, że gminą będzie cała Warszawa, której terytorium podzielono na 18 jednostek pomocniczych, nazwanych „dzielnicami”.
Instytucja „jednostki pomocniczej” występuje w ustawie gminnej i odnosi się do każdej gminy – w tym oczywiście także do Warszawy. Na podstawie tego przepisu rady gmin mogą ustanawiać na swoim terytorium jednostki pomocnicze, na przykład dzielnice, osiedla i sołectwa (art. 5). W przypadku Warszawy jednostki pomocnicze, czyli dzielnice, powołane zostały nie przez radę gminy, ale przez Sejm mocą ustawy. Ich ustrój, zadania, uprawnienia i sposób finansowania zostały określone w ustawie. Miały i mają więc wszelkie cechy „klasycznej” jednostki administracyjnej, co znalazło wyraz m.in. w uzasadnieniu do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (z 18 lutego 2003 r., sygn. K. 24/02), który nazwał je „quasi gminami”. Niektóre dzielnice Warszawy, czyli jej jednostki pomocnicze, np. Mokotów i Ursynów, zamieszkuje więcej mieszkańców niż niejedno miasto wojewódzkie, tym niemniej mają one formalnie status równy… sołectwu. Ustawa warszawska z 2002 r. stanowi, iż rozwiązania szczegółowe dotyczące podziału uprawnień pomiędzy miasto i dzielnice zostaną dokonane w statucie Warszawy oraz w statutach dzielnic, a więc dokumentach tworzonych i uchwalanych przez Radę m. st. Warszawy, czyli organ bezpośrednio zainteresowany zakresem swojej władzy.
Można odnieść wrażenie, iż kolejne ekipy zasiadające w stołecznym ratuszu postanowiły nie dzielić się władzą z dzielnicami. Tak więc skonstruowały statut, by z jednej strony wypełnić wymogi ustawowe, a z drugiej zachować pełnię władzy dla siebie. Efekt jest taki, że rada każdej z 18. dzielnic Warszawy ma jedynie prawo wybrać swojego przewodniczącego oraz jego zastępców, a także burmistrza i zarząd, jak również m.in. podjąć uchwałę określającą na przykład miejsca handlu obwoźnego. Wprawdzie ustawa z 2002 r. stanowi, iż rada dzielnicy jest ciałem stanowiącym i kontrolnym, ale z woli Rady m. st. Warszawy dzielnice uzyskały jedynie wyżej wymienione uprawnienia oraz możliwość OPINIOWANIA różnych miejskich aktów prawnych, m.in. projektu statutu, projektu dzielnicowego budżetu, projektów planów zagospodarowania przestrzennego, itp. Jednakowoż opinia dzielnicy z natury rzeczy nie jest dla Rady m.st. Warszawy wiążąca, toteż nie musi być brana przez stołecznych radnych pod uwagę. Tak więc zadekretowana w ustawie stanowiąca i kontrolna funkcja rad dzielnic jest fikcją!
W 1985 r. w Strasburgu przyjęta została Europejska Karta Samorządu Lokalnego (EKSL), która została ratyfikowana również przez Polskę, a po opublikowaniu stała się prawem obowiązującym. Najogólniej rzecz ujmując, EKSL określa podstawowe normy rządzące samorządem terytorialnym. Jedną z podstawowych zasad w niej zawartych jest zasada przekazywania uprawnień w dół, to jest na możliwie najniższy poziom samorządu, który jest w stanie wypełniać nałożone obowiązki. W Warszawie niewątpliwie takimi jednostkami są obecne dzielnice, które wcześniej były przecież samodzielnymi gminami, mają doświadczonych ludzi oraz całą infrastrukturę niezbędną do obsługi mieszkańców. Uchwalając w 2008 r. statut Warszawy rada miasta nie wzięła obowiązującego prawa pod uwagę, a wojewoda w trybie nadzoru prawnego nie raczył zwrócić uwagi na to ewidentne odstępstwo. Nie zwrócił także uwagi na wpisanie do uchwalonych w 2010 r. statutów dzielnic przepisu, iż organy dzielnicy podlegają nadzorowi pod względem przestrzegania prawa (legalności), a nadzór taki sprawuje prezydent Warszawy oraz Rada m.st. Warszawy (§ 62, ust. 1 i 2). Prezydent, czyli organ wykonawczy, jednoosobowo decyduje czy dana uchwała rady dzielnicy jest zgodna z prawem, pomimo że pod projektem uchwały obligatoryjnie widnieją podpisy radców prawnych, pracowników tegoż prezydenta.
Przepis ten jest, moim zdaniem, sprzeczny m.in. z art. 171 Konstytucji RP, w którym postanowiono, że nadzór prawny nad samorządem terytorialnym sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewodowie. Trzeba jednak podkreślić, iż Konstytucja RP odnosi ten nadzór do jednostek samorządu terytorialnego, a dzielnice takiego statusu nie posiadają. W tym miejscu trzeba zaakcentować wielką niekonsekwencję ustawodawcy. Skoro bowiem Warszawa ma już trzecią ustawę specjalną, to nic nie stało na przeszkodzie, by warszawskie dzielnice wyróżnić prawnie od sołectw! Skoro powiedziało się A, trzeba powiedzieć B. Nie ma jednak takiej woli politycznej. Badanie zgodności z prawem jest sądem, a art. 10 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. Na jakiej więc podstawie prezydent miasta rozstrzyga w stolicy zgodność uchwał rad dzielnic z prawem? Uważam, iż po ewentualnym znowelizowaniu ustawy warszawskiej powinien znaleźć się w niej zapis: „Spory kompetencyjne pomiędzy organami dzielnicy a organami miasta stołecznego Warszawy rozstrzyga sąd administracyjny”.
Długo zastanawiałem się jak nie naruszając Konstytucji RP doprowadzić do normalności status dzielnic Warszawy. Doszedłem do wniosku, że wyjściem byłaby niewielka nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym. Do artykułu o jednostkach pomocniczych gminy (art. 5) należałoby dopisać punkt, iż w Warszawie jednostkami pomocniczymi są „dzielnice stołeczne”. Tym sposobem w przepisach dotyczących samorządu terytorialnego istniałoby rozróżnienie na „dzielnice” i „dzielnice stołeczne”, których uprawnienia (dosyć skąpe) są już przecież opisane w ustawie warszawskiej z 2002 r. Ważnym problemem, który moim zdaniem powinien być rozwiązany, to procedury budżetowe. Krytykowany jest bowiem powszechnie fakt, iż dzielnica otrzymuje uchwalany przez radę miasta „załącznik dzielnicowy do uchwały budżetowej m. st. Warszawy”, ale ma niewielki wpływ na jego zawartość jedynie go opiniując. Nie ma też kompetencji, by wprowadzać do załącznika nieuniknione korekty w toku jego realizacji. Suwerenem w dysponowaniu całym miejskim budżetem jest Rada m. st. Warszawy.
Uważam, iż na podstawie określonych przez radę miast kwot dla poszczególnych dzielnic, ich rady powinny mieć prawo do sporządzania własnych budżetów, które byłyby załącznikami do uchwały budżetowej Rady m. st. Warszawy. Przy obecnej procedurze każda zmiana i przesunięcie w budżecie dzielnicy wymaga przeprowadzenia czasochłonnego postępowania: stosownego wniosku zarządu dzielnicy, stanowiska komisji budżetu dzielnicy, uchwały rady dzielnicy, stanowiska komisji budżetu miasta oraz uchwały rady miasta. Ta skomplikowania i czasochłonna procedura często powoduje, że pod koniec roku budżetowego pozostają w dzielnicach niewykorzystane środki, które mogłyby być spożytkowane na inny cel, ale ze względów proceduralnych jest to często niemożliwe (w ograniczonym czasie).
Obecnie obowiązujące przepisy i procedury stanowią, moim zdaniem, jawny brak zaufania do rad dzielnic pochodzących przecież z powszechnych i demokratycznych wyborów mieszkańców danej dzielnicy. Jest to także jeden z przykładów centralizacji struktur samorządu stolicy, co jest sprzeczne z zapisaną w Konstytucji RP polityką państwa.
Innym przykładem centralizacji jest kwestia podległości pracowników samorządowych. Przez wiele lat po wprowadzeniu obowiązującej ustawy warszawskiej, nawet o kilkudniowy urlop, na przykład osoby sprzątającej w urzędzie dzielnicy, decydował prezydent miasta. Później kwestię tę starano się rozstrzygnąć zarządzeniami i upoważnieniami wydawanymi przez prezydenta. Uważam, iż w znowelizowanej ustawie warszawskiej powinien znaleźć się przepis w brzmieniu: „Zwierzchnikiem pracowników Urzędu m. st. Warszawy, wykonujących pracę w dzielnicach, jest burmistrz tej dzielnicy”. W ustawie samorządowej z 1990 r. (art. 6) napisano, że organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy. Dotychczas statut miasta oraz statuty dzielnic arbitralnie pozbawiały rady dzielnic funkcji stanowiących. Moim zdaniem byłoby dobrze, by w znowelizowanej ustawie warszawskiej zapisane zostały chociażby najskromniejsze uprawnienia stanowiące (władcze) organów przedstawicielskich dzielnic. Bez takich uprawnień rady dzielnic o niczym nie decydują, a więc nie są potrzebne!
Ustrój Warszawy i jego zmiany od 1990 r. śledzę uważnie, a często czynnie uczestniczyłem w dokonujących się przemianach. Czterokrotnie byłem radnym, pełniłem funkcję przewodniczącego rady dzielnicy Ursynów oraz burmistrza dzielnicy – gminy Mokotów. Później pracowałem w administracji państwowej oraz na wyższej uczelni. Opublikowałem wiele artykułów i książek na temat Warszawy. Obecnie będąc od wielu lat na emeryturze jestem niezależnym, ale (mam nadzieję) doświadczonym obserwatorem funkcjonowania samorządu, choć bez dostępu do aktualnych prac organów samorządowych. Fakt ustanowienia jednej gminy warszawskiej uważam za właściwy. Natomiast postępującą centralizację uważam za poważny błąd systemowy wynikający głównie z niedoskonałej ustawy warszawskiej, jak również z ułomności ludzkiej natury. Pozwala to centralnym władzom stolicy „przywłaszczać” sobie kolejne uprawnienia, co prowadzi do ubezwłasnowolnienia rad dzielnic, które w dużej mierze stały się jedynie listkiem figowym demokracji. Szkoda, bo tych kilkuset radnych dzielnic warszawskich ma ogromny zapał, chęci i potencjał, ale muszą zaistnieć ustawowe warunki do ich wykorzystania dla dobra naszego miasta, naszej Warszawy.
