Doskonale pamiętam Warszawę z ostatnich lat Polski Ludowej. Były wielkie słowa o wspaniałości stolicy, ale rzeczywistość była zgrzebna i siermiężna. Na przykład, przez całe lata w okresie przed 1 maja przedsiębiorstwa gastronomiczne podejmowały zobowiązania o otwarciu (w czynie pierwszomajowym) letnich ogródków kawiarnianych. W najlepszych latach funkcjonowało ich nawet aż cztery (przy kawiarni Nowy Świat, przy Szanghaju i po jednym na Starym i Nowym Mieście). Wystawienie stolika i kilku krzeseł na chodnik było wówczas nie do pomyślenia.
Kraty ze stali budowlanej nawet na wystawach sklepów z pietruszką, tandetne tynki, dziurawe chodniki, smrodzące autobusy i niewyobrażalny obecnie tłok w miejskiej komunikacji oraz kolejki do telefonicznych automatów.
Zmiana nastąpiła wraz ze zmianą ustroju, chociaż nie od razu. Efekty odczuliśmy dopiero po kilku latach funkcjonowania odrodzonego samorządu terytorialnego, gdy sprawy związane z zagospodarowaniem najbliższego otoczenia wzięli w swoje ręce mieszkańcy, reprezentowani w radach przez swoich przedstawicieli, wybieranych w demokratycznej procedurze. Współczesna Warszawa coraz bardziej przypomina zachodnie metropolie, a standard zabudowy, infrastruktury i usług jest nieporównywalny z czasami PRL. Pragniemy więcej! Jeżeli Polska jest w pierwszej piątce największych i najludniejszych państw Unii Europejskiej, to dlaczego nasza stolica nie ma być w piątce najwspanialszych stolic unijnych?
W „marszu” kształtował się ustrojowy model naszego państwa. Także w zakresie samorządu terytorialnego, jego prawna postać formowana była w drodze prób i błędów. Po kilku miesiącach żarliwych dyskusji, 8 marca 1990 r. uchwalona została ustawa o samorządzie terytorialnym, później przemianowana na ustawę o samorządzie gminnym.1
Przeprowadzona na jej podstawie reforma administracji publicznej, powszechnie uważana jest za jedną z najbardziej istotnych, najlepiej przeprowadzonych i najbardziej udanych po 1989 roku. Ustawa ta obowiązuje do dnia dzisiejszego, pomimo że dokonano w niej ogromnej liczby zmian, wykreśleń i uzupełnień. Datę pierwszych wyborów do samorządu ustalono na 27 maja 1990. Pomimo rozstrzygnięcia spraw zasadniczych, wśród polityków trwały nadal spory na temat ustroju Warszawy; czy ma być taki, jak we wszystkich innych miastach RP, czy ma być odmienny,? Nawet w obliczu zbliżającej się daty wyborów spory nie ustawały. Po wielu perypetiach ustawę warszawską udało się uchwalić dopiero 18 maja 1990 r., a jej tekst ukazał się w Dzienniku Ustaw z datą 26 maja, tj. w sobotę przed niedzielnymi wyborami (27 maja).
W 1990 polski parlament postanowił, że Warszawa będzie się składała z siedmiu dzielnic-gmin, pokrywających się terytorialnie z dzielnicami ustanowionymi w końcu 1959 roku. Słowo ”dzielnica” podkreślało, iż dana jednostka jest częścią większej całości, jaką jest miasto stołeczne Warszawa. Natomiast słowo „gmina” jednoznacznie świadczyło, że dana jednostka administracyjna ma wszelkie prawa i obowiązki, jak każda inna gmina. Ustrój nie był doskonały, szczególnie w zakresie finansowania zadań ogólnomiejskich. Zamiast jednak – moim zdaniem - usuwać z ustawy zauważone błędy oraz metodą „małych kroków” doprowadzić do rozwiązania optymalnego – zdecydowano się na rewolucję.
W 1994 r. parlament opracował i wprowadził nową ustawę warszawską. Na jej podstawie obszar miasta podzielony został na jedenaście gmin, które w swojej nazwie nie posiadały już określenia „dzielnica”, co sprawiło, że stolica stała się luźnym związkiem „niepodległych” gmin, z których cztery przystąpiły nawet do Związku Miast Polskich. Formalnie (art. 1 ust. 1 ustawy) miasto stołeczne Warszawa było związkiem komunalnym w rozumieniu ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Niebawem okazało się, że nowa ustawa ma jeszcze więcej błędów niż poprzednia. Po jej wielokrotnej nowelizacji oraz po wprowadzeniu komisarza do gminy Warszawa-Centrum, w 2002 r. parlament postanowił kolejny raz radykalnie zmienić ustrój stolicy. Ta trzecia już wersja ustroju stolicy obowiązuje do dnia dzisiejszego.
Tym razem postanowiono, że gminą będzie całe miasto, natomiast jego terytorium zostanie podzielone na siedemnaście, tzw. jednostek pomocniczych, nazwanych „dzielnicami”. Ze względów politycznych – przed spodziewanymi zmianami – do obszaru powiatu warszawskiego (tożsamego wcześniej z obszarem m. st. Warszawy) włączono gminy Wesoła i Sulejówek, które na mocy ustawy z 15 marca 2002 r. (art. 16 ust. 2) – wyłączono z obrębu stolicy i ponownie włączono do powiatu mińskiego, ale na podstawie nowelizacji ustawy warszawskiej, w sierpniu 2002 r. do gminy stołecznej ponownie dołączono gminę Wesoła. Tym sposobem mamy obecnie w Warszawie osiemnaście dzielnic.
Instytucja „jednostki pomocniczej” występuje w ustawie gminnej i odnosi się do każdej gminy w Polsce. Na podstawie tego przepisu gminy mogą ustanawiać na swoim terytorium jednostki pomocnicze, np. dzielnice, osiedla i sołectwa. W przypadku Warszawy jednostki pomocnicze, czyli dzielnice – powołane zostały nie przez radę gminy (jak w całej Polsce), ale przez Sejm mocą ustawy. Ich ustrój, zadania, uprawnienia i sposób finansowania zostały określone w ustawie warszawskiej z 2002 r. Miały i mają więc wszelkie cechy „klasycznej” jednostki administracyjnej, co znalazło wyraz m. in. w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, który nazwał je „quasi gminami”. Niektóre dzielnice Warszawy – czyli jej jednostki pomocnicze, np. Mokotów, czy Ursynów zamieszkuje więcej mieszkańców niż niejedno miasto wojewódzkie, tym niemniej mają one formalnie status (i uprawnienia) równy sołectwu.
Ustawa warszawska z 2002 r. stanowi, iż rozwiązania szczegółowe dotyczące podziału uprawnień pomiędzy Miasto i dzielnice zostanie dokonany w statucie Warszawy oraz w statutach dzielnic, a więc dokumentach tworzonych i uchwalanych przez centralne władze Warszawy. Można odnieść wrażenie, iż kolejne ekipy partyjne, zasiadające w stołecznym ratuszu, postanowiły nie dzielić się władzą z dzielnicami. Tak więc skonstruowały statut, aby wypełnić wymogi ustawowe, a zarazem zachować pełnię władzy dla siebie. Pracowały nad tym dziełem łącznie sześć lat (2002-2008), a nad statutami dzielnic – osiem.
Efekt tego wysiłku jest taki, że rada każdej z 18 dzielnic Warszawy ma jedynie prawo wybrać swojego przewodniczącego oraz jego zastępców, a także (przynajmniej formalnie) burmistrza i pozostałych członków zarządu dzielnicy. W prawdzie ustawa z 2002 r. stanowi, iż rada dzielnicy jest ciałem stanowiącym i kontrolnym, ale z woli Rady Warszawy dzielnice uzyskały jedynie wyżej wymienione uprawnienia oraz zaledwie możliwość opiniowania (podkreślenie – LK) różnych miejskich aktów prawnych, np. projektu statutu, projektu dzielnicowego budżetu, projektów planów zagospodarowania przestrzennego (dzielnicy) itp. Opinia dzielnicy z natury rzeczy nie jest wiążąca dla Rady Warszawy, toteż nawet nie musi być brana pod uwagę. Tak więc, zadekretowana w ustawie stanowiąca i kontrolna funkcja rad dzielnic –jest fikcją!
W 1985 r. w Strasburgu przyjęta została Europejska Karta Samorządu Lokalnego, która została ratyfikowana również przez Polskę i po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw 25 listopada 1994 r. stała się prawem obowiązującym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Najogólniej rzecz biorąc Karta określa podstawowe normy rządzące samorządem terytorialnym w krajach, które ją ratyfikowały. Jedną z podstawowych zasad w niej zawartych jest przekazywanie uprawnień w dół, tj. na możliwie najniższy poziom samorządu, który jest jeszcze w stanie wypełniać nałożone obowiązki. W Warszawie takimi jednostkami niewątpliwie są obecne dzielnice, które wcześniej były przecież samodzielnymi gminami, mają doświadczonych ludzi oraz całą infrastrukturę niezbędną do obsługi mieszkańców.
Rada Miasta, uchwalając w 2008 r. Statut Warszawy, nie wzięła przepisów Karty, a więc obowiązującego prawa, pod uwagę, a wojewoda w trybie nadzoru prawnego nie zauważył tego faktu. Nie zwrócił także uwagi na wpisanie do uchwalonych w 2010 r. statutów dzielnic przepisu, iż nadzór nad przestrzeganiem przez dzielnice prawa, sprawuje Prezydent m.st. Warszawy oraz Rada m.st. Warszawy (§ 62, ust. 1 i 2). Przepis ten jest – moim zdaniem – sprzeczny z art. 171 Konstytucji, w którym postanowiono, że nadzór prawny nad samorządem terytorialnym sprawuje prezes Rady Ministrów oraz wojewodowie, trzeba jednak podkreślić, iż Konstytucja odnosi ten nadzór do jednostek samorządu terytorialnego, a dzielnice takiego statusu nie posiadają, gdyż – zgodnie z ustawą – prawnie są sołectwami. Prezydent, czyli organ wykonawczy, jednoosobowo decyduje czy dana uchwała rady dzielnicy jest zgodna z prawem, pomimo iż pod projektem uchwały obligatoryjnie widnieją podpisy radców prawnych – pracowników tegoż Prezydenta – którzy zaświadczają, że dany dokument jest zgodny z prawem! Prezydent i Rada Warszawy nadzór sprawują arbitralnie, albowiem nie przewidziano żadnego trybu odwoławczego. Tym sposobem, każda dzielnica jest całkowicie podporządkowana stołecznemu ratuszowi.
W roku 2002 weszła w życie ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. 2002, nr 113, poz. 984), która w zasadniczy sposób wzmocniła pozycję prezydenta (wójta, burmistrza), a jednocześnie zmniejszyła znaczenie oraz ograniczyła możliwości rady. Organ uchwałodawczy i kontrolny gminy, czyli rada może odwołać prezydenta (art. 28a ustawy o samorządzie gminnym) w wyniku nieudzielenia absolutorium, ale tylko w trybie zainicjowania gminnego referendum w sprawie jego odwołania i to także pod pewnymi warunkami. Tak więc władza wykonawcza gminy (prezydent, burmistrz, wójt) w praktyce jest nadzwyczaj rzadko odwoływana, albowiem procedura z tym związana jest czasochłonna, kłopotliwa organizacyjnie i mocno uzależniona od frekwencji, ale nie niemożliwa, o czym przekonali się m. in. prezydenci Częstochowy, Elbląga i Łodzi.
Takie mocowanie prezydenta daje przewagę gminnej biurokracji, albowiem prezydent dobiera sobie zastępców, jak też innych urzędników, co sprawia, że nie są oni w żaden sposób zależni od rady i radnych. Z jednej strony to dobre rozwiązanie, ale wadą jego jest to, że często tak dobrani pracownicy tworzą swoiste grupy interesów, co nie zawsze pokrywa się z interesami mieszkańców gminy. „Nominowani” przez prezydenta, chociaż formalnie wybierani przez rady dzielnic – burmistrzowie dzielnic, prawie automatycznie stają się elementem centralnej władzy miejskiej, jeszcze bardziej obniżając rangę rad dzielnic, które – w mojej ocenie – są swoistymi listkami figowymi warszawskiej demokracji. Warto zauważyć tę kwestię, albowiem nie wszyscy spostrzegli zmianę, ale także dlatego, aby na tym tle prześledzić stały proces postępującej centralizacji władzy, a tym samym odchodzenie od przyjętego w 1990 r. programu budowy demokratycznego społeczeństwa obywatelskiego.
Podstawą prawną postępującej centralizacji władzy jest bardzo „oszczędna” ustawa warszawska z 2002 r., w której rozwiązania szczegółowe odesłane zostały do statutu miasta i statutów dzielnic. Kiedy czyta się te dokumenty, to można odnieść wrażenie, że jedynym ich celem było zapewnienie Prezydentowi i Radzie Warszawy maksimum władzy. „Prezydentowi i Radzie”, ale w praktyce, to nie organowi przedstawicielskiemu, jakim jest Rada Warszawy, ale miejskiej biurokracji, która stoi za Prezydentem, a najczęściej partii, która go desygnowała. Podstawą takiej oceny może być porządek obrad prawie każdej z niezliczonych sesji Rady Warszawy, który często zawiera nawet 80 punktów, a w których nadzwyczaj rzadko uczestniczy prezydent. Czy ktoś o zdrowych zmysłach jest gotowy zaręczyć, że radni siedząc kilkanaście godzin na sesji są w stanie całkowicie świadomie decydować o każdym z owych osiemdziesięciu problemów. Ktoś odpowie, oczywiście tak – są przecież komisje, na których się rozważa poszczególne kwestie. Jest to do pewnego stopnia prawdą, ale decydujący głos mają tu miejscy urzędnicy, którzy referują poszczególne problemy, zarówno na sesjach, jak też w komisjach. W powszechnej ocenie, mistrzami w tej dziedzinie są pracownicy służb architektoniczno-urbanistycznych, którzy posługując się swoistym zawodowym żargonem oraz powołując się na wyjątkowe zawodowe kompetencje, są w stanie wytłumaczyć radnym wszystko, w tym m. in. wybudowanie w poprzek ulicy Brackiej (na jezdni tej ulicy, która jako całość wpisana jest do rejestru zabytków) – paskudnego, czarnego budynku.
Uważam, że po 18 latach funkcjonowania ustawy warszawskiej z 2002 r. należy dokonać jej starannego przeglądu i ewentualnej nowelizacji, wszędzie tam, gdzie jej przepisy zdezaktualizowały się, albo odbiegają od obowiązującego (teoretycznie) standardu demokracji, czego przykładem są uprawnienia rad dzielnic oraz sam status stołecznych dzielnic. Przegląd taki wymaga jednak poważnej dyskusji, czemu – niestety – nie sprzyja totalne upartyjnienie stołecznego samorządu terytorialnego, głównie na poziomie Rady Warszawy. Zwłaszcza że wiele osób z tego grona, stanowisko w samorządzie stolicy traktuje, jako szczebel w karierze politycznej na poziomie państwa.
Z okazji 30. rocznicy odrodzenia samorządu terytorialnego w Polsce, życzę Warszawie, aby doprowadziła do niezbędnej nowelizacji ustawy z 2002 r., co zapewni stołecznemu samorządowi większą skuteczność działania na rzecz mieszkańców, a tym samym większą satysfakcję z odrodzonego samorządu terytorialnego!
Podpis foto: Spotkanie pierwszych warszawskich burmistrzów z prezydentem w Łazienkach Królewskich z okazji 10. rocznicy odrodzenia samorządu terytorialnego (27 maja 2000 r.); od lewej: Paweł Bujalski – Wola, Józef Menes – Żoliborz, Stanisław Wyganowski – prezydent Warszawy, Grzegorz Buczek – Ochota, Lech Królikowski – Mokotów i Jan Rutkiewicz – Śródmieście.
