Serwis korzysta z plików cookies. Korzystanie z witryny oznacza zgodę, że będą one umieszczane w Państwa urządzeniu końcowym. Mogą Państwo zmienić ustawienia dotyczące plików cookies w swojej przeglądarce.

Po co nam Konstytucja, skoro rzecznik praw obywatelskich ją lekceważy

14-10-2015 23:18 | Autor: Dr hab. Lech Królikowski
Tytułowe pytanie wydaje się absurdalne, ale takie mi się nasunęło po przeczytaniu odpowiedzi Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej – Rzecznik lub RPO), jaką otrzymałem na swoje wystąpienia w sprawie zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów Statutu m. st. Warszawy oraz statutów dzielnic.

Obowiązująca ustawa zasadnicza w art. 7. stanowi: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Oznacza to – przynajmniej ja to tak rozumiem – że każde uprawnienie administracji publicznej, czyli także samorządowej, musi mieć odpowiednią dyspozycję w Konstytucji lub ustawach. Nie można także, np. poddawać przepisów konstytucyjnych rozszerzającej interpretacji.

5 lutego 2015 r. skierowałem do Pani Profesor Ireny Lipowicz – Rzecznika Praw Obywatelskich – pismo w sprawie niezgodnych – moim zdaniem – z Konstytucją przepisów statutowych, wydanych przez Radę Warszawy. Kwestionowałem:

po pierwsze, trwające od 2002 r. ograniczanie kompetencji samorządów dzielnic Warszawy,

po drugie, stworzenie przez centralne władze stolicy nowej „instytucji” badającej zgodność z prawem, jakimi według statutów Miasta i dzielnic, są Rada Warszawy i prezydent stolicy.

W tym miejscu chcę przypomnieć, że według obowiązujących statutów rady dzielnic (czyli jednostek pomocniczych gminy m. st. Warszawa) nie mają żadnych uprawnień władczych, oprócz wyboru własnych władz i zarządu dzielnicy. One  o niczym nie stanowią,  a mogą co najwyżej opiniować różne działania. Tyle że opinie rad dzielnic nie są wiążące dla władz Miasta. Moim zdaniem, jest to sprzeczne  z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego (dalej – EKSL), która ratyfikowana przez Polskę jest prawem obowiązującym w naszym państwie i jest ponad polskim prawem. W art. 4. ust. 3 EKSL napisano: „Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. …”. Nie ma chyba wątpliwości, że takimi organami są samorządy warszawskich dzielnic, które do 2002 r. były samodzielnymi gminami, mają wykwalifikowane kadry, doświadczenie, budynki itd. Warto też zauważyć, że kilka dzielnic jest równych liczbą ludności niektórym miastom wojewódzkim. Trwający od 2002 roku proces centralizacji samorządowej administracji Warszawy jest sprzeczny – w moim przekonaniu – z art. 15. ust. 1 Konstytucji: „Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej”.

Konstytucja sobie, a Rzecznik Praw Obywatelskich – sobie. W piśmie: V.600.1.2015.TS  z 27 marca 2015 r.  Rzecznik napisał m. in.: „Przepis art. 15 ust. 1 Konstytucji nie może być zatem interpretowany jako oderwany od zasad racjonalności działania nakaz przekazywania zadań „w dół”, gdyż w pewnych sytuacjach scentralizowanie kompetencji i środków finansowych może być konieczne dla właściwej realizacji zadań publicznych”. Inaczej mówiąc, RSP stwierdza, iż koncentracja i centralizacja władzy przez prezydenta i Radę Warszawy jest w rzeczywistości decentralizacją władzy publicznej. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza autorytatywnie, że wprawdzie Konstytucja stanowi  o decentralizacji, ale w pewnych okolicznościach pewne osoby mogą postępować inaczej!!!

Przyznam się, że nijak nie mogę pojąć, jak osoba najwyższego zaufania publicznego (RPO) może tego typu opinię przekazywać     (na piśmie) obywatelowi.  O jakiej tutaj interpretacji może być mowa? Przepis jest prosty i jasny: „decentralizacja władzy publicznej”. Niby kto i w jakich okolicznościach miałby decydować o zmianie decentralizacji na centralizację. Moim zdaniem, to jakaś paranoja!!!

W swoim piśmie do RPO z 5 lutego 2015 r. podniosłem sprawę, zagwarantowanej  w ustawie warszawskiej, stanowiącej i kontrolnej funkcji rad dzielnic. Rzecznik na to odpowiedział m. in. „uprawnienia stanowiące rad dzielnic są ograniczone do kwestii tworzenia oraz określania organizacji i zakresu działania jednostek pomocniczych niższego rzędu niż dzielnica, a także wyboru organów wewnętrznych rady dzielnicy i członków zarządu dzielnicy”. Ten fakt właśnie kwestionuję, albowiem w polskim systemie prawnym nie ma nigdzie przepisu ograniczającego stanowiącą funkcję rad dzielnic, tak, jak to przedstawił RPO. W tym miejscu można postawić drażliwe pytanie: po co w ogóle istnieją?  Odnoszę wrażenie, iż samorząd dzielnic Warszawy jest jedynie swoistym, ale kosztownym  „listkiem figowym” naszej ułomnej demokracji.

Rzecznik na ostatniej stronie cytowanego pisma podsumował: „mając powyższe na uwadze, Rzecznik Praw Obywatelskich nie podziela Pana stanowiska, że ograniczone kompetencje rad dzielnic Warszawy świadczą o naruszeniu zasady decentralizacji władzy publicznej”. No cóż. Rzecznik potwierdza, że kompetencje rad dzielnic są ograniczone – dobre przynajmniej to. Czyli, jego (RPO) zdaniem ograniczanie uprawnień jest sposobem na deklarowaną w Konstytucji decentralizację władzy publicznej!!!

Na pismo 5 lutego otrzymałem odpowiedź z datą 27 marca. Po jej przeczytaniu wysłałem (16 kwietnia 2015 r.) kolejne pismo, w którym zakwestionowałem przytoczone wyżej opinie RPO oraz podniosłem ponownie sprawę sprawowania przez prezydenta i Radę Warszawy funkcji organów badających zgodność z prawem, czyli de facto pełnienia funkcji sądu. Zgodnie bowiem z przyjętą praktyką, Rada Warszawy – ciało z natury o charakterze politycznym –  w głosowaniu stwierdza, że określona uchwała rady dzielnicy X jest, albo nie jest zgodna z prawem. Radni w większości nie są prawnikami, natomiast bardzo często otrzymują od swych przywódców politycznych określone dyspozycje  w sprawie głosowań, zazwyczaj poparte tzw. dyscypliną partyjną w głosowaniu. Oznacza to, że w rzeczywistości o ewentualnej zgodności z prawem decydują politrucy poszczególnych partii zasiadających  w radzie. O działaniu tego systemu w poprzedniej kadencji przekonali się m. in. radni Ursynowa, a w obecnej – radni Bemowa, a więc dzielnic, w których rządząca w Mieście partia nie miała lub nie ma większości. Sprawa Bemowa bolała rządzącą w Mieście partię, toteż na sesji 27 sierpnia 2015 r. Rada Warszawy – na wniosek prezydenta miasta – podjęła pięć uchwał o unieważnieniu czternastu uchwał Rady Bemowa. Interesujący jest fakt, iż projekty uchwał nie znalazły się w rozesłanym radnym porządku obrad, natomiast w Biuletynie Informacji Publicznej (dane na 17 września 2015) nie zamieszczono uzasadnień do uchwał, pomimo że jest taki obowiązek. Być może, uzasadnień takich nie było?

W identycznej preambule do wszystkich pięciu uchwał powołano się na § 64 ust. 3  w związku z ust. 1 i § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy Bemowo (identycznym ze statutami pozostałych dzielnic). Przywołane przepisy upoważniają prezydenta i Radę Warszawy do unieważniania uchwał rad dzielnic, m. in. na podstawie ich niezgodności z prawem.

Warto bliżej przyjrzeć się temu problemowi. Okazuje się bowiem, że podstawą do takiej praktyki jest przepis ustawy o samorządzie gminnym (art. 35 ust. 3, pkt 5), który stanowi, iż: „zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej”, określa rada gminy  w statucie jednostki pomocniczej. Oznacza to, że w statutach warszawskich dzielnic (jednostek pomocniczych gminy warszawskiej), zakres ten określa Rada Warszawy.

Niby wszystko w porządku, ale:

Trzeba zauważyć, iż  w Konstytucji dokładnie określono podmioty, które są uprawnione do stwierdzania zgodności z prawem (art. 171 ust. 2). Nie ma tam żadnego upoważnienia do rozszerzenia katalogu organów uprawnionych do kontroli (wg kryterium zgodności z prawem).  Ta generalna (konstytucyjna) zasada powtórzona została w art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jt. Dz.U. 2013, poz. 594). W kolejnym, tj.     w 86. artykule ustawy jednoznacznie określono podmioty uprawnione do sprawowania kontroli pod względem legalności. Zgodnie z  art. 171 ust. 2 konstytucji oraz art. 86 ustawy  o samorządzie gminnym „Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa”. Katalog organów upoważnionych konstytucyjnie do sprawowania nad samorządem terytorialnym nadzoru  pod kątem zgodności z prawem jest ZAMKNIĘTY. W polskim prawodawstwie nie ma zatem upoważnienia do pozaustawowego rozszerzenia katalogu organów uprawnionych do kontroli samorządu pod względem zgodności jego działania z prawem. Takie ustawowe uprawnienie ma np. NIK, ale uprawnienie to jest jednoznacznie wyszczególnione w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli. Oznacza to, że zarówno Rada Warszawy, jak też każda inna rada gminy nie może uchwałami  kreować dodatkowych podmiotów do kontroli legalności, czyli zgodności  z prawem.  Nie dotyczy to oczywiście pozostałych trzech kryteriów kontroli, czyli celowości, gospodarności i rzetelności. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń. Pamiętać trzeba także o art. 8 ust. 1 EKSL: „Wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz  w przypadkach przewidzianych  w Konstytucji lub ustawie.” Chcę tu podkreślić słowa: wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych, czyli, jakkolwiek by patrzeć, także jednostek pomocniczych gminy Warszawa.

Drugim istotnym elementem opisywanej sprawy jest zgodność praktyki stosowanej przez władze Warszawy z art. 10. Konstytucji. W ustępie pierwszym tego artykułu napisano bowiem: „Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej”. W ustępie drugim doprecyzowano, że władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały.

Rada Warszawy, jako żywo, nie jest sądem ani trybunałem, a rozstrzyga o zgodności z prawem, czyli sądzi (patrz: uchwały Rady Warszawy nr XVI/354/2015, XVI/355/2015, XVI/356/2015, XVI/357/2015, XVI/358/2015 z 27 sierpnia 2015 r.). A przecież Konstytucja oddziela władzę ustawodawczą od wykonawczej i sądowniczej.

Czy ten przypadek nie jest naruszeniem art. 10 Konstytucji RP?

Warto zauważyć bardzo polityczny przebieg głosowania (w sprawie  stwierdzenia zgodności z prawem). Na przykład w głosowaniu nad uchwałą nr XVI/356/2015 wzięło udział 58 radnych; 36 z nich (w tym cały klub PO) było za wnioskiem prezydenta, jeden radny (Piotr Guział) był przeciw, a 21 radnych (PiS) – wstrzymało się od głosu.

Czy w ten sposób rozstrzyga się o zgodności z prawem?

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie: V.600.1.2015.TS z 28 lipca 2015 r. nie był w stanie wskazać podstawy prawnej działania Rady Warszawy w charakterze sądu; napisał natomiast: „Co się tyczy nadzoru nad działalnością rad dzielnic, sprawowanego przez Radę Warszawy z punktu widzenia kryterium legalności, (…),to należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że Rada Warszawy,     w ramach działalności nadzorczej nad organami jednostki pomocniczej, jest podmiotem legitymowanym do  stwierdzenia nieważności uchwał rad dzielnic …”.

Jeżeli administracja publiczna RP działa na podstawie prawa i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), to stwierdzenie Rzecznika Praw Obywatelskich, ” że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd”, jest przyznaniem, że tego typu praktyka nie ma podstawy prawnej, ale to także także przyznanie, że prawa mieszkańców osiemnastu dzielnic stolicy nie są w zakresie jego zainteresowań. Pomimo ewidentnie stwierdzonego braku podstawy prawnej Rzecznik pozostał obojętny; nie podjął żadnych działań, albowiem jego zdaniem: „tego rodzaju działalność nadzorcza mieści się w granicach obowiązującego prawa”. W swoich dwóch odpowiedziach Rzecznik nie ustosunkował się do podnoszonej przeze mnie niezgodności stołecznych statutów z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego, tak, jakby to prawo w Polsce nie obowiązywało!!!

Przedstawiając w piśmie z 5 lutego 2015 r. Rzecznikowi Praw Obywatelskich problem naruszania litery i ducha Konstytucji przez centralne władze Warszawy (Rada  i Prezydent) – z czym RPO de facto się zgodził – broniłem nie interesu własnego (nie jestem radnym, ani pracownikiem samorządowym), ale praw prawie dwóch milionów mieszkańców stolicy. Jestem niezmiernie zdumiony i zawiedziony postawą Rzecznika.  Jeżeli także w innych sprawach Rzecznik Praw Obywatelskich postępuje analogicznie – to zastanawiam się, po co w ogóle został powołany? RPO nie jest od sądzenia spraw i tego od niego nie oczekuję. Miałem tylko nadzieję, że jeżeli poweźmie wiedzę o nielegalnych działaniach władz dwumilionowego organizmu miejskiego, to przynajmniej starannie przeanalizuje to pod kątem     praw obywatelskich, a jeżeli stwierdzi ich zagrożenie – zainicjuje procedurę naprawczą. Jednak nic takiego nie nastąpiło.

W mojej opinii, zaprezentowane powyżej fragmenty interpretacji przez Rzecznika ewidentnych przykładów rozmijania się z prawami zagwarantowanymi w Konstytucji są przykładem jednego ze sposobów psucia prawa, a tym samym psucia państwa!!! 

Niestety.

Wróć

Interesuje Cię współpraca?
Napisz do nas! wspolpraca@passa.pl
Copyright 2015 - Wszelkie prawa zastrzeżone
Projekt i wykonanie: MEETMEDIA